تحلیل یارانه نقدی در ایران و جهان به منظور ارتقاء و بهسازی (ضرورت و روشهای باز مدیریت یارانه نقدی با بهره گیری از تجارب کشورهای مختلف جهان)
خلاصه مدیریتی
براساس مصارف تحقق یافته قانون هدفمند کردن یارانه ها طی سالهای هدفمندسازی، بند مصرفی یارانه های نقدی و غیر نقدی به خانوارها همواره نه تنها بیشترین سهم از یارانه های این قانون را به خود اختصاص داده بلکه در این سالها در ردیف بندهای هدفمندی یارانه ها و سپس تبصره (۲۱) و (۱۴) قوانین بودجه سنواتی کل کشور نیز ثابت بوده است. بنابراین سهم کمی این یارانه ها در مقایسه با سایر مصارف تعیین شده ذیل قانون مرتبط و نقشی که میتواند در نیل به اهداف این قانون ایفا کند نشان میدهد که تمرکز بر این بخش و تدوین چارچوب بهینه برای توزیع آنها از اهمیت بیشتری برخوردار است. بازنگری وضع موجود در این بخش نشان میدهد که توزیع به شیوه ای تقریبا همگانی و غیر مشروط انجام گرفته است؛ برای مثال در سال ۱۳۹۸ حدود ۷۸ میلیون نفر ایرانی از این بند مصرفی منتفع گردیده اند که با تعداد جمعیت کشور در این سال که حدود ۸۳ میلیون نفر بوده است میتوان دریافت که چیزی حدود ۵ میلیون نفر خارج از این بند مصرفی قرار گرفته اند.
ملاحظات یارانه نقدی
1. تطبیق برنامه پرداخت با نیازها
در بسیاری از کشورها برنامه های حمایتی ویژه ای برای تامین کمک هزینه نقدی ماهانه به گروه ها و افراد محروم وجود دارد؛ برای نمونه برنامه های حمایتی سالمندان و معلولان شامل یارانه نقدی از ۲۵ تا ۵۰ حداقل درآمد در کشورهای با سطح درآمدی متوسط و کم درآمد و نرخهای بالاتر در کشورهای درآمدی بالا است. علاوه براین یارانه های نقدی در برخی از کشورها مکمل درآمدهای شخصی افراد در نظر گرفته شده است و در برخی از کشورهای در حال توسعه یارانه های نقدی گزینه نهایی دفاعی برای خانوارها در برابرنوسان درآمدی است.
2. برنامه های یارانه نقدی زمانی که سنجش درآمد یا آزمون وسع دشوار است.
در برخی از کشورهای صنعتی دولتها ترکیبی از درآمد و آزمون وسع را برای تعیین واجد شرایط بودن دریافت یارانه نقدی بکار میگیرند. درآمدها پس اندازها و سایر داراییهای فهرست شده و تمام اطلاعات دریافت و تایید میشوند آزمون وسع با در نظر گرفتن بعد خانوار و نیازهای مرتبط انجام شده و اطلاعات با بررسی درآمد دریافتی و هزینه ها تایید میشوند در برخی موارد کارکنان بخش خدمات اجتماعی با متقاضیان مصاحبه کرده، شرایط زندگی آنها و واجد شرایط بودنشان را تایید میکنند. سنجش درآمد و آزمون وسع گاهی اوقات و عمدتاً در کشورهای با سطح درآمدی متوسط به بالا و اقتصادهای در مرحله گذار امکان پذیر است. قرقیزستان نمونه کشوری است که برای بهره مندی خانوارها از برنامه پرداخت ماهانه در سال ۱۹۹۸ میلادی آزمون وسع را اجرا کرد که در آن درآمد خانوارها با در نظر گرفتن دستمزدها، مقرری ها، محصولات تولید شده برای مصرف خود و فروش آنها احشام و دیگر منابع ثروتی خانوار مورد محاسبه دقیق قرار گرفت.
خانوارهای که درآمدشان کمتر از حداقل درآمد بود تفاوت درآمدی آنها با یارانه نقدی جبران می شد.
در هر حال، برای آن گروه از کشورهای که آزمون وسع به دلایل مختلف امکان پذیر نیست یا احتمال بروز خطا در نتایج آن بسیار بالا است روشهای زیر پیشنهاد شده است:
۱- آزمونهای وسع جایگزین بر مبنای شاخصهای مطلق روشی بسیار محبوب برای هدفمند کردن یارانه های نقدی است که شامل گردآوری شاخصهای چندگانه در سطح خانوار بوده و بررسی آنها در مقایسه با درآمد نه تنها آسانتر است بلکه همبستگی بالایی با تایید فقر یا نیاز شناسایی شده توسط سیاست گذار دارد. در برنامه های مبتنی بر این آزمونها شاخصهایی از قبیل؛ داشتن مسکن، کیفیت ،مسکن، مالکیت کالاهای منقول با دوام دسترسی به خدمات، دسترسی به امکانات آموزشی و ویژگیهای شغلی سرپرست خانوار برای ارزیابی استاندارد زندگی خانوارها مورد توجه قرار میگیرد؛ یعنی شاخصهای که نه تنها به آسانی قابل بررسی است بلکه با گذشت زمان نیز نسبتاً پایدارند. ضمناً این روش برای هدف گیری افراد دچار فقر مزمن در مقایسه با افرادی که دچار نوسان درآمدی طی دوره های بحران میگردند، مناسب تر است.
۲- غربالگری جغرافیایی یکی دیگر از روشهای هدفمند کردن یارانه های نقدی به هنگام دشواری سنجش درآمد یا آزمون وسع است. از این روش میتوان برای گسترش برنامه هایی که در مراکز شهری به صورت آزمایشی اجرا شده اند به مناطق روستایی و سایر شهرها بهره برد. نکته مهم در هدفمند کردن یارانه ها با استفاده از غربالگری جغرافیایی تشدید نابرابری منطقه ای است.
– ارزیابی جامعه محور شیوه دیگر به هنگام دشواری آزمون وسع یا سنجش درآمدی است. در ارزیابی جامعه محور مقامات یا کمیته های محلی قدرت تصمیم گیری در مورد واجد شرایط بودن افراد را دارند. مزیت اصلی ارزیابی جامعه محور این است که مقامات محلی با هویت اجتماعی افراد آشنا بوده و میتوانند نیازمندان واقعی را شناسایی کنند با این وجود مشکل اصلی این روش خطر تاثیر گذاری گروه های بانفوذ محلی است که منابع برنامه را به نفع خود مطالبه می کنند.
3- يارانه مشروط روش دیگر هدفمند کردن یارانه های نقدی است که با ملزم کردن دریافت کنندگان به حضور در مدرسه مراکز سلامت یا تغذیه آنها را مستحق دریافت یارانه نقدی می داند و یا آنها را با توجه به مصرف انرژی تحت پوشش قرار میدهد این شیوه پرداخت تحت عنوان یارانه مشروط مزیت دوگانه ای دارد به این ترتیب که هم مراکز ارائه دهنده خدمات عمومی همچون مدرسه مراکز بهداشتی یا سایر مراکز خدمات عمومی را در هدفمند کردن شامل کرده و هم رفتارهایی را در دریافت کنندگان ترغیب میکند که خطر گرفتار شدن در فقر را کاهش دهد. برنامه های حمایتی در برخی کشورها یارانه نقدی را مشروط به نیازهای اصلی مثل پرداخت ما به التفاوت جبرانی خدمات یا تغییرات رفتاری در مورد کمک هزینه های آموزشی و سلامت می کند نمونه مورد اول در کشورهای پساسوسیالیستی و نمونه مورد دوم در کشورهای مختلف آمریکای لاتین اجرا شده است.
۱) یارانه نقدی مشروط در تعدادی از کشورهای پساسوسیالیستی برای حذف هزینه خدمات آب، برق و …. تا حد معینی به اکثر خانوارها ارائه شده است. منطق این سیاست آن است که خانوارهای کم درآمد به ویژه مستمری بگیران قادر به پرداخت هزینه مقدار پایه خدمات گرمایشی برق و آب باشند. این حالت به ویژه در مورد کشورهایی است که مقرری در آن ثابت بوده و تعرفه ها برای حذف یارانه ها تنظیم می شوند. در مواردی که خانوارها در آپارتمانهای زندگی میکنند و راهی برای تنظیم مصرف انرژی شان ندارند دولت به آنها مشروط بر عدم استطاعت در تامین حداقل هزینه خدمات پایه یارانه نقدی می دهد.
۲) در هدفمند کردن یارانه ها برنامه های یارانه مشروط لایه ای از سیاست و پیچیدگی را به شبکه امنیت اجتماعی می افزایند طراحان چنین برنامه هایی باید درک نسبتاً دقیقی از مشکلی که قصد رفع آن را دارند و پیشرفت مورد انتظار از اجرای برنامه های یارانه مشروط را داشته باشند. مشروط نمودن برنامه به اهدافی که در گرو اصلاح یا تغییر رفتار دریافت کنندگان است اولویتهای برنامه را پیچیده می کند.
5. یارانه همگانی شیوه دیگر در ارائه کمک هزینه و مقرری اجتماعی است که استفاده از برنامه ها و تایید آنها آسان است برای غلبه بر هزینه های بالای اطلاعات مورد نیاز برنامه های یارانه نقدی طراحی برنامه های یارانه همگانی یا در نظر گرفتن معیارهای است که برای شناسایی واجدین شرایط به سهولت قابل تأیید است. مزیت اصلی چنین برنامه هایی سهولت دسترسی و تایید واجد شرایط بودن است. با این حال مشکل اصلی این است که بخش قابل توجهی از منافع برنامه نصیب افرادی میگردد که فقیر و نیازمند نیستند. یکی از انواع برنامه های یارانه نقدی با کم حجم ترین اطلاعات کمک هزینه خانواده است. در میان کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی کشورهای شمال اروپا بیشترین میزان را برای یارانه نقدی خانواده از ۳ تا ۵ تولید ناخالص ملی صرف کردند هزینه های برنامه مقرری با کمک هزینه خانواده در برخی از اقتصادهای در مرحله گذار ۴ تا ۶ از تولید ناخالص ملی آنها در میانه دهه ۱۹۹۰ بود. چنانچه سیاستمداران عمدتاً باید در برابر طبقه متوسط پاسخگو باشند که انتظار نمی رود چندان از یک برنامه یارانه نقدی بسیار هدفمند شده منتفع گردند در این صورت حمایت سیاسی از یارانه نقدی منوط به همگانی یا تقریبا همگانی بودن آن خواهد بود.
3. پرداخت بیشتر با توسعه اقتصادی
سخاوتمندی پرداخت یارانه ها عمدتاً بر حسب جایگزینی درآمد تعریف میشود که بر اساس مقایسه ای بین دریافتی های نقدی مالیات خالص یا ناخالص با درآمد پیشین متوسط درآمد یک کارگر فعال، حداقل درآمد یا میانگین درآمد است. حسب تعریف درآمد جایگزین بالا سخاوتمندتر از درآمد جایگزین پایین است. سخاوت پرداخت ها همچنین بر حسب دسترسی به آنها مدت زمان بهره مندی میزان یارانه های غیر نقدی ارائه شده به اضافه یارانه نقدی سطح دشواری یا سختگیرانه بودن الزامات تعیین کننده، استمرار بهره مندی از پرداخت ها و پیش نیازهای تامین مالی برای حمایت و بیمه همگانی قابل تعریف است.
.۴ اجتناب از تاثیرات نامطلوب بر عرضه نیروی کار
یکی از مهمترین چالشها در برنامه یارانه نقدی ایجاد تعادل بین نیازهای افراد برای کمک نقدی در مقابل تاثیرات نامطلوب بر عرضه نیروی کار در اثر پرداخت یارانه نقدی است تاثیر واقعی یارانه نقدی بر عرضه نیروی کار بستگی به علل بیکاری ویژگیهای بازار کار و شیوه های پرداخت یارانه نقدی دارد.
5. بهره گیری از یارانه نقدی برای پیشبرد برابری جنسیتی
در بسیاری از کشورها زنان سرپرست خانوار معمولا کم درآمد هستند که بیشتر با خطر فقر مواجه اند. احتمال اشتغال زنان در بخش غیر رسمی یا کشاورزی بیشتر است و از حمایتهای قانونی اجتماعی کمتری برخوردارند. نظامهای بیمه اجتماعی در اکثر کشورها تمایل به تبعیض جنسیتی بر علیه زنان دارند، این امر دیگر ابعاد تعصبات جنسیتی را تشدید میکند در غالب موارد کار زنان در خانه خانه داری مراقبت از کودکان و سالمندان به عنوان کار از سوی بیمه های اجتماعی یا برنامه های حمایتی شناخته نمی شود. میزان درآمد و درآمدهای کسب شده زنان به ویژه در شرایط بی ثباتی شغلی کمتر از مردان و انتخابهای شغلی آنها نیز محدودتر است.
.۶ حمایت سیاسی مستمر از برنامه ها
پایدار نگاه داشتن حمایت سیاسی از برنامه های یارانه نقدی چالش بزرگی است. نابرابری به ندرت سیاستمداران را به سوی پرداخت یارانه نقدی به فقرا سوق میدهد. در صورت درگیر شدن سیاستمداران به طور مستقیم در انتخاب گروه های هدف و یا توزیع یارانه های نقدی هزینه های برنامه و خطاهای هدف گیری افزایش می یابد. در بسیاری از موارد برنامه های حمایت اجتماعی پس از وقوع بحران ایجاد شده اند. زیرا سیاستمدارن ناگزیر به واکنش سریع هستند. این پدیده میتواند سبب شروع برنامه های مناسب اما ضعیف برنامه ریزی شده شود. در بحران تعداد خانوارهای فقیر به سرعت افزایش می یابند؛ رویارویی با ضرورت توزیع سریع کمکها سبب غربالگری ذی حقان بدون برنامه ریزی قبلی و محدود به برنامه های موجود می شود. تمایل سیاستمداران به استقرار برنامه های یارانه نقدی در زمانهای بحرانی نشان میدهد که داشتن طرح های یارانه نقدی و برنامه ریزی برای آنها از پیش عاقلانه است. برنامه یارانه نقدی همگانی یا تقریباً همگانی در جلب مشارکت و حمایت جامعه موفق خواهد بود چنین برنامه ای به دلیل کاهش تقلب و استثناء قائل شدن برای گروهی خاص سطوح بالاتری از اطمینان عمومی را جلب می کند.
یارانه نقدی
.
.
.
