تحلیل موردی انتشار یادداشت در محمدجواد ظریف در نشریه Foreign Affairs و الزامات صیانت از وحدت فرماندهی در سیاست خارجی و امنیت ملی

دانلود فایل PDF

خلاصه اجرایی

این سند، مسئله انتشار اظهارنظرهای راهبردی مقامات سابق در بسترهای سیاست‌ساز خارجی را از زاویه حقوق عمومی، نظم تصمیم‌گیری ملی و الزامات صیانت از وحدت فرماندهی بررسی می‌کند. نقطه کانونی بحث، صرف اختلاف نظر سیاسی نیست. موضوع بر سر آن است که شخصی با سابقه تصدی در عالی‌ترین سطوح دیپلماسی و امنیت ملی، وقتی در میانه مخاصمه و در یک نشریه اثرگذار خارجی، درباره نحوه پایان جنگ، حدود امتیازدهی، نسبت میان مقاومت و سازش، یا جایگاه ابزارهای بازدارنده ملی نسخه عملیاتی عرضه می‌کند، گفتار او از سطح تحلیل فردی عبور می‌کند و در معرض تلقی به‌مثابه سیگنال نهادی قرار می‌گیرد. این وضعیت، هم از جهت حقوق اساسی و هم از حیث حکمرانی بحران، واجد آثار جدی است.

در جمع‌بندی این بررسی، سه گزاره اهمیت محوری دارد. نخست آن‌که بستر انتشار، مخاطب، زمان مداخله و جایگاه نهادی گوینده، جزء ماهیت عمل محسوب می‌شود و نمی‌توان آنها را از متن جدا کرد. دوم آن‌که در ادبیات حقوقی موجود، چند جهت قابل بررسی برای ارزیابی این سنخ رفتار مطرح شده است؛ از جمله نسبت آن با تبلیغ علیه نظام، همکاری فکری با طرف متخاصم، مداخله در صلاحیت‌های اختصاصی نهادهای عالی، واژگون‌نمایی واقعیت‌های جنگ، تضعیف روحیه ملی و تخدیش دکترین دفاعی. تعیین انطباق یا عدم انطباق این جهات بر رفتار معین، شأن مرجع صالح است؛ اما نادیده‌گرفتن ظرفیت حقوقی مسئله نیز با منطق حقوق عمومی سازگار نیست. سوم آن‌که پاسخ مطلوب، نه شخصی‌سازی و هیجان کیفری است و نه بی‌اعتنایی مطلق؛ بلکه تدوین یک قاعده نهادی روشن برای اظهارنظرهای برون‌مرزی مقامات سابق و ایجاد سازوکار ارزیابی، اخطار و ارجاع است.

بیان مسئله

در شرایط مخاصمه، سیاست خارجی و امنیت ملی نمی‌تواند میدان مداخلات موازی، سیگنال‌های متعارض و نسخه‌نویسی‌های شخصی در بسترهای خارجی باشد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصول ۷۷، ۱۱۰ و ۱۷۶، برای حوزه‌های مرتبط با سیاست‌های کلی، پیمان‌ها و عهدنامه‌ها، و تدابیر عالی امنیت ملی، مرجع و مجرای روشن پیش‌بینی کرده است. معنای حقوق عمومی این معماری آن است که در موضوعات حاکمیتی، «حق اظهارنظر» با «حق تعیین تکلیف برای ساخت قدرت» یکسان نیست. از همین‌رو، هرگاه فردی با پشتوانه سابقه وزارت و حضور در سطوح عالی تصمیم‌گیری، در یک نشریه سیاست‌ساز خارجی، پیشنهادهای عملیاتی درباره تنگه هرمز، ترتیبات هسته‌ای، تعهدات نظارتی، یا نحوه پایان جنگ عرضه کند، مسئله‌ای فراتر از اختلاف سلیقه سیاسی پدید می‌آید.

ملاحظات نخبگانی طرح‌شده در این باره، با تأکید بر اثرگذاری بستر انتشار و مخاطب خارجی، این اقدام را نه گفت‌وگو با افکار عمومی عمومی، بلکه مداخله در محیط تصمیم‌سازی واشنگتن تلقی کرده‌اند. در این برداشت، یادداشت مزبور به‌سبب انتشار در فارین‌افرز، که مخاطب اصلی آن لایه‌های تصمیم‌ساز، تصمیم‌یار و روایت‌ساز آمریکایی‌اند، واجد کارکردی متفاوت با یک یادداشت داخلی است. همین جهت، در کنار زمان انتشار و نسبت آن با پنجره تصمیم برای پایان جنگ، به موضوع کیفیتی دیگر بخشیده است.

تحلیل

۱. بستر، مخاطب و زمان؛ سه مؤلفه تعیین‌کننده

در تحلیل حقوق عمومی اعمال ارتباطی، متن به‌تنهایی کافی نیست. بستر انتشار، مخاطب هدف و زمان مداخله، بخشی از معنای حقوقی و نهادی کنش را می‌سازند. بر پایه بررسی‌های انجام‌شده در میان جمعی از استادان حقوق و تحلیل‌گران، انتخاب فارین‌افرز به‌عنوان محل انتشار، انتخابی خنثی و تصادفی تلقی نمی‌شود؛ زیرا این نشریه در شبکه نخبگی آمریکا کارکردی تصمیم‌ساز دارد و اصولاً برای ارتباط با افکار عمومی عام طراحی نشده است. به همین دلیل، محتوای یادداشت در این بستر، برای طرف خارجی به‌عنوان نشانه‌ای از شکاف یا امکان چرخش در ارزیابی نخبگان ایرانی خوانده می‌شود.

زمان انتشار نیز از همین منظر اهمیت دارد. وقتی یادداشت در مرحله‌ای منتشر می‌شود که به روایت گزارش‌های جمعی موجود، بحث پایان‌دادن به جنگ، ارزش امنیتی استمرار مقاومت و نحوه خروج آمریکا از معرکه به نقطه حساس رسیده است، متن دیگر صرفاً بیان یک عقیده نظری نیست؛ بلکه می‌تواند به‌مثابه پیشنهاد قابل‌استفاده برای طرف مقابل فهم شود. از همین زاویه، در بخشی از ادبیات حقوقی و نخبگانی تدوین‌شده، این اقدام «ورود حساب‌شده به پنجره تصمیم» تلقی شده است.

۲. جهات حقوقی قابل بررسی در مرجع صالح

بررسی‌های حقوقی گردآوری‌شده، چند محور را به‌عنوان جهات قابل بررسی پیش روی مرجع صالح قرار داده‌اند. محور نخست، نسبت این رفتار با ممنوعیت فعالیت تبلیغی علیه نظام یا به نفع بیگانگان است؛ به‌ویژه آنجا که کارآمدی ابزارهای بازدارنده ملی نفی یا تضعیف و امتیازدهی به طرف متخاصم در نشریه‌ای آمریکایی صورت‌بندی می‌شود. محور دوم، نسبت یادداشت با مواد ناظر بر همکاری با دولت متخاصم، تضعیف روحیه ملی و ترغیب به عقب‌نشینی در شرایط جنگی است؛ زیرا برخی از پیشنهادهای مطرح‌شده، در این خوانش، ناظر به عقب‌نشینی از ابزارهای بازدارنده، بازگشایی تنگه هرمز، یا کاستن از مزیت‌های میدان تلقی شده‌اند.

محور سوم، مداخله در قلمرو صلاحیت‌های اختصاصی نهادهای عالی حاکمیتی است. مطابق استدلال‌های طرح‌شده، هرجا شخصی خارج از جایگاه رسمی تصمیم، در باب پیمان عدم تعرض، بازگشت به ترتیبات خاص نظارتی، کنسرسیوم‌های مرتبط با غنی‌سازی، یا تعهدات بین‌المللی نیازمند طی تشریفات اصول ۷۷ و ۱۷۶ و ۱۱۰ سخن ایجابی می‌گوید، از مرز تحلیل عبور و به حریم تعیین‌تکلیف نزدیک می‌شود. محور چهارم نیز واژگون‌نمایی واقعیت‌های جنگ، تشویش اذهان عمومی یا تخدیش دکترین دفاع مشروع است؛ آنجا که نسبت میان متجاوز و مدافع مخدوش، یا هزینه‌های مقاومت به‌نحوی تصویر می‌شود که اراده ملی و دفاعی تضعیف گردد. در بخشی از متون حقوقی تنظیم‌شده، حتی معاونت معنوی در تسهیل استمرار فشار دشمن نیز به‌عنوان جهت بررسی طرح شده است. این محورها، در این سند، نه به‌مثابه داوری قطعی، بلکه به‌عنوان حوزه‌های قابل رسیدگی و ارزیابی مطرح می‌شود.

۳. بدعت‌گذاری و لطمه به وحدت فرماندهی

اهمیت این پرونده در شخص آن متوقف نمی‌شود. مسئله مهم‌تر، اثر هنجاری رفتار برای آینده است. اگر این شیوه مداخله بی‌پاسخ و بی‌قاعده باقی بماند، یک بدعت پرهزینه در فضای حکمرانی کشور تثبیت خواهد شد: این‌که هر مقام سابق دارای سابقه مؤثر در تصمیم‌گیری، بتواند در بحبوحه بحران یا جنگ، در مجلات سیاست‌ساز خارجی نسخه مطلوب خود را عرضه کند و در عین حال، از هرگونه مسئولیت نهادی برکنار بماند. چنین رویه‌ای به تدریج دستگاه علامت‌دهی جمهوری اسلامی ایران را چندپاره می‌کند و دشمن را به بهره‌گیری از تفاوت‌دیدگاه‌ها برای تولید فشار سیاسی و ادراکی ترغیب می‌سازد.

اصل وحدت فرماندهی در اینجا صرفاً معنای نظامی ندارد. در میدان دیپلماسی جنگ، این اصل به معنای انحصار مسیر علامت‌دهی رسمی، تحدید مداخلات غیررسمی هزینه‌زا و جلوگیری از آن است که تفاوت‌های تحلیلی درون جامعه نخبگانی، به شکاف عملیاتی در برابر طرف متخاصم تبدیل شود. فردی که سال‌ها در عالی‌ترین سطح دیپلماتیک کشور حضور داشته، از حیث اثر خارجی، در موقعیت همانند یک شهروند ناشناس قرار ندارد. حافظه نهادی و وزن سابقه، سخن او را به نشانه بدل می‌کند. از همین‌رو، سخن او نیز باید در چهارچوبی متفاوت از یک اظهارنظر عادی فهم و تنظیم شود.

پیشنهادهای سیاستی

پاسخ مناسب به این مسئله، با پرهیز از هیجان رسانه‌ای و در عین حال با جدیت نهادی، باید به سمت قاعده‌گذاری، پیشگیری و افزایش مسئولیت‌پذیری برود. آنچه در ادامه می‌آید، بسته حداقلی اقدام برای مواجهه با مسئله است.

بسته عملیاتی زیر، بر مبنای منطقی تنظیم شده است که نهاد مسئول، ابزار حقوقی یا اداری، منبع مالی، ظرف زمانی و خروجی سنجش‌پذیر را به‌طور روشن مشخص کند.

پیوست نهادی

مسئله حاضر در سه سطح باید هم‌زمان پیگیری شود. در سطح نخست، نهادهای عالی سیاست‌گذاری و امنیتی باید حدود مداخله گفتاری مقامات سابق در بسترهای خارجی را روشن و قابل اجرا کنند. در سطح دوم، نهادهای حقوقی و نظارتی باید میان اختلاف سیاسی، تخلف اداری، نقض تعهدات حفاظتی و رفتار واجد وصف کیفری تمایز روشن برقرار سازند و سازوکار ارجاع منظم طراحی کنند. در سطح سوم، دانشگاه‌ها و اندیشکده‌ها باید با پرهیز از ادبیات شخصی و تخریبی، موضوع را به مسئله‌ای از جنس حقوق عمومی، مصلحت ملی و انتظام نهادی تبدیل کنند. تنها در این صورت است که مسئله از سطح واکنش موردی فراتر می‌رود و به قاعده پایدار حکمرانی بدل می‌شود.

مقصود این سند، جایگزینی برای رأی قضایی یا کیفرخواست نیست. مقصود، دفاع از یک اصل بزرگ‌تر است: سیاست خارجی و امنیت ملی، در شرایط جنگ و فشار خارجی، محتاج مرجعیت روشن، علامت‌دهی منسجم و مسئولیت‌پذیری سخت‌گیرانه همه کسانی است که سابقه حضور در سطوح عالی تصمیم‌گیری را دارند. هر اندازه که جایگاه گذشته اشخاص بلندتر بوده باشد، بار مسئولیت گفتاری آنان نیز سنگین‌تر است.